MINERÍA A CIELO ABIERTO / CEMDA

Columna Invitada

Ciudad de México.- En el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA) impulsamos como parte de nuestros objetivos el proteger la biodiversidad y sus componentes, conservar los ecosistemas terrestres prioritarios y sus servicios ambientales así como el recurso agua y los servicios ambientales de las cuencas hidrológicas. Tomando esto en consideración, como parte de nuestro trabajo analizamos e intervenimos en casos y procedimientos de proyectos que pueden ocasionar impactos graves en los ecosistemas y violentar derechos humanos de las personas que habitan en las comunidades donde pretenden llevarse a cabo.

CONTEXTO

Desde finales de 2018, se han presentado en nuestro país diversas iniciativas de reformas a la Ley Minera, además de distintas declaraciones del titular del Ejecutivo Federal, en las que se señala la urgencia de reformar el marco jurídico para compatibilizar el desarrollo sustentable con la creación de fuentes de empleo.

La minería moderna es una actividad e industria extractivista que implica per se riesgos importantes riesgos e impactos considerables para las personas, comunidades y ecosistemas, riesgos sobre los cuales existe unanimidad en la comunidad científica nacional e internacional. Puesto en estos términos, el riesgo es el producto de la exposición a una amenaza (natural o antrópica), así como también el resultado de la interacción de ésta con la susceptibilidad o la predisposición (física, económica, política, social y cultural) a sufrir un daño o a ser afectado. En estos términos el teórico Ulrick Beck (2007) acuñó el término de “sociedades del riesgo” para señalar que la modernidad implica dos realidades íntimamente unidas, a saber, la expansión de las opciones y la expansión de los riesgos.

En este sentido, la minería moderna puede implicar importantes riesgos para los derechos humanos de las personas y comunidades en las que éstas habitan. Históricamente hablando, los impactos más fuertes ocasionados por esta industria extractiva son los impactos ambientales sobre el aire y los suelos, la cantidad de agua y la calidad de ésta, además de importantes impactos socioculturales y en la salud.

Actualmente, a nivel nacional la minería en su conjunto es una de las actividades económicas preferentes
, pues como reporta el gobierno federal, el sector minero-metalúrgico contribuye con el 4% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional, y genera alrededor de 352 mil empleos directos y más de 1.6 millones de empleos indirectos. Tal situación ha sido posible debido a que aproximadamente el 70% del territorio nacional tiene potencial minero y el 35% ha sido concesionado entre los años 2000 y 2010 lo que se traduce en el otorgamiento de por más de 29,000 concesiones mineras. A marzo de 2019, las concesiones mineras vigentes eran 25,607 que cubren una superficie de más de 22 Millones de hectáreas. 

Algunas de estas concesiones han generado numerosos conflictos socio-ambientales debido al traslape que ocurre con áreas naturales protegidas, territorios indígenas y ejidos, así también cuestiones estructurales como el impacto en el territorio de la actividad minera o las diversas formas de gestión del territorio establecidas por el Estado; igualmente, se ha encontrado que estos conflictos inician por la diferencia de intereses y valores que tienen los diversos actores sobre un mismo territorio, por fallas en el acceso a la información y la falta de una participación adecuada en la toma de decisiones.

Adicionalmente, la Ley Minera vigente, promulgada en 1992, no ha sido reformada para adecuarse al régimen de derechos humanos que el Estado mexicano tiene desde la reforma constitucional de 2011. Solamente la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) incorpora procesos de información y audiencias públicas para permitir la participación en relación con los proyectos de explotación minera (que no de su exploración), esto en la fase de evaluación de los estudios de impacto ambiental y sólo a petición de parte.

Sin embargo, en la expedición de algunos de estos actos administrativos para la autorización de los proyectos mineros, el Estado mexicano ha omitido sistemáticamente cumplir con sus obligaciones convencionales, así como con los principios constitucionales de sustentabilidad, progresividad y no regresión, ya que el ámbito jurídico y administrativo creado en el marco de la Ley Minera y su reglamento, han permitido en un buen número de casos la afectación del medio ambiente y los recursos naturales en aquellas zonas donde se instala la industria minera, sin que, en muchos casos, se informe en tiempo y forma a las comunidades afectadas ni permitirles participar de manera libre y previa, lo cual vulnera los derechos fundamentales a un medio ambiente sano, al agua, a la salud y a la seguridad e integridad individual, al acceso a la información y a la participación ya que los riesgos asociados a la minería no solo son ambientales, sino también de protección civil.

Hemos observado que muchas veces los conflictos socio-ambientales se dan porque las empresas no otorgan de manera directa información suficiente, completa y verídica sobre los impactos ambientales y socioculturales de un proyecto minero, no utilizan mecanismos informales o sociales de acercamiento, no intentan minimizar los impactos sobre el territorio ni la salud de las poblaciones así como tampoco difunden ningún tipo de información en relación con los beneficios económicos y las ganancias que obtienen por la realización del proyecto minero y por ello, no hay oportunidad de explorar el reparto de beneficios.

Esta visión es contraria a las buenas prácticas existentes a nivel internacional y al marco de los derechos humanos y son generadores de conflictos socio-ambientales, puesto que la población se siente engañada y se comienzan a visibilizar los impactos sociales y ambientales del proyecto, y su perjuicio a la comunidad. Lo anterior se complica aún más, cuando un proyecto afecta a pueblos indígenas o campesinos, ya que las empresas en muchas ocasiones no utilizan un enfoque culturalmente adecuado, no consideran las tradiciones indígenas y campesinas que ya persisten en el territorio, ni implementan mecanismos de información y participación con la población.

El CEMDA ha acompañado a diversos grupos, colectivos y pueblos indígenas en la defensa de su territorio, recursos naturales y ecosistemas ante proyectos de minería metálica a cielo abierto, como en Baja California Sur con los proyectos “San Antonio”, “Los Cardones” y minero submarino “Don Diego”; en San Luis Potosí con Wirikuta, en Puebla con proyectos en Cuetzalan e Ixtacamaxtitlán, y en Veracruz con los proyectos “Caballo Blanco” y “El Cobre”.

En ese contexto, es importante señalar que, además de las dificultades en el acceso a la justicia, como la necesidad de apoyo letrado, los gastos para cubrir las pruebas elaboradas por peritos, la falta de implementación de las resoluciones judiciales, los grupos, colectivos y pueblos indígenas que buscan la protección de su territorio, enfrentan muchas veces amenazas y agresiones por su labor. El CEMDA, desde 2012 hasta diciembre de 2019, ha documentado 71 casos de agresiones a personas defensoras ambientales que buscaban la protección ambiental frente a proyectos mineros.

PROBLEMÁTICA

Las actividades mineras, de entre todas las actividades industriales, se caracterizan por tener en muchas ocasiones un alto potencial destructivo de los ecosistemas y poblaciones humanas cercanas a los sitios donde estas empresas se instalan. A diferencia de la imagen tradicional de mineros descendiendo por un socavón para extraer minerales valiosos a partir del uso de la pala y el pico, algunos de los proyectos mineros contemporáneos aplican técnicas altamente destructivas entre las cuales figuran los tajos para la extracción de minerales a cielo abierto. A partir del uso de toneladas de explosivos y maquinaria de tamaño descomunal, estas empresas en muchos casos destruyen serranías completas abriendo grandes tajos, que pueden tener un diámetro de entre 1.5 kms (como en Cerro de San Pedro, San Luis Potosí) y 5 kms. (como en Carrizalillo, Guerrero) además de una profundidad de varios cientos de metros. Por cada tonelada de tierra removida, estas empresas normalmente obtienen apenas medio gramo de oro. Lo que significa que para poder fabricar un solo anillo, se requiere remover aproximadamente 7 toneladas y media de tierra.

En ocasiones, montañas completas son excavadas y procesadas con agua concentrada con cianuro, elemento sumamente tóxico que separa el oro del resto de los componentes de la tierra. Una vez cianurada la tierra, se depositan montañas de desechos en escolleras a la intemperie. Para sostener esta actividad, la empresa tiene derecho preferencial a utilizar el agua y la electricidad que podrían abastecer a una ciudad de 200 mil habitantes. Por ejemplo, para la operación de la mina en el Cerro San Pedro en San Luis Potosí, la empresa canadiense New Gold Inc. obtuvo concesiones para extraer 1.3 millones de metros cúbicos de agua al año, cantidad que se corroboró que fue superada.

La actividad minera es conocida en muchos casos por los impactos negativos sustanciales en la calidad y en la disponibilidad de los recursos hídricos locales. Los impactos causados por la reducción del nivel de aguas subterráneas puede incluir la reducción o eliminación de flujos de aguas superficiales; la degradación de la calidad de aguas superficiales y del beneficio de sus usos; la degradación del hábitat (no solo de zonas riparias, manantiales y otros hábitats relacionados a zonas acuosas, sino también hábitats elevados tales como malezas por cuanto los niveles de aguas subterráneas se reducen por debajo de la zona donde se encuentran las raíces profundas); se reduce también o se elimina la producción en pozos de abastecimiento doméstico; problemas de calidad/cantidad de agua asociados con la descarga de agua subterránea bombeada en aguas superficiales, aguas abajo de la zona donde se ha realizado el bombeo. Estos impactos en el agua, se traducen en impactos en el medio ambiente y potencialmente impacta el derecho humano de acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible pues ambos derechos son indivisibles e interdependientes con otros derechos.

En muchas ocasiones, los daños provocados por las mineras son permanentes. Tanto los tajos como las tepetateras y los patios de lixiviados (donde se aplica el cianuro) se encuentran a la intemperie, sujetos a la acción del viento y la lluvia que dispersan partículas tóxicas a lugares distantes, contaminando tierras, ríos y mantos acuíferos. Entre estas sustancias tóxicas pueden encontrarse metales pesados, sustancias ácidas, arsénico y cianuro, entre otras. Los daños a la salud del ambiente y de las poblaciones son visibles en otros sitios donde se ha permitido la instalación de este tipo de proyectos.
Tomando en cuenta lo anterior, la implementación de sistemas de gestión ambiental robustos es básica para mitigar los impactos ambientales y sociales. Por el contrario, la falta de estos sistemas agravan aún más las relaciones entre la empresa y la comunidad. No obstante, las empresas mineras tienden en algunos casos a no establecer medidas eficaces y adecuadas para mitigar, compensar y restaurar los impactos y daños realizados, puesto que a pesar de contar con un sistema de gestión ambiental tienen incidentes continuos durante la operación minera.

En muchos casos, la operación de un proyecto minero produce un cambio abrupto en la forma de vida de las comunidades, ya que con su llegada, los empleos, actividades de trabajo y patrones de consumo se transforman, causando muchas veces conflictos generacionales al interior de las comunidades y conflictos por intereses y valores opuestos.

En este contexto, las autoridades públicas durante toda la duración de algunos de los proyectos mineros tienen un papel deficiente, favoreciendo el surgimiento de conflictos socio-ambientales. Asimismo, cuando suceden desastres ambientales por la operación de un proyecto minero, las autoridades en materia ambiental normalmente no tienen la capacidad para sancionar de manera efectiva los responsables del daño ocasionado, las sanciones son solamente de carácter pecuniario y no generan un efecto disuasorio y en ocasiones no se realizan las reparaciones de daños adecuadas, esto es, la actuación del Estado no es suficiente y no cumple con la obligación de garantizar de manera efectiva los derechos humanos de la ciudadanía.

De hecho, por las afectaciones ocasionadas por la industria minera en el país, es que ciudadanos, organizaciones y pueblos conformaron la Red Mexicana de Afectados por la Minería  y el Movimiento Mesoamericano contra el Modelo extractivo Minero. A nivel regional existe el Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina, el cual tiene registrados 34 conflictos de este tipo en México. Como ha señalado el antiguo relator de Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas, James Anaya, “las actividades de las industrias extractivas producen efectos que a menudo violan los derechos de los pueblos indígenas”.

La situación ha llegado a tal grado que los pueblos indígenas del mundo, en la Conferencia Internacional sobre las industrias extractivas y los pueblos indígenas celebrada en la ciudad de Manila, Filipinas, los días 23 a 25 de marzo de 2009, emitieron la llamada Declaración de Manila  donde manifestaron:

“Nuestra diversidad cultural se ha visto también muy erosionada por la destrucción de la diversidad biológica y de las tierras, territorios y recursos, en los que se basan nuestras culturas, por causa de las industrias extractivas. Esta erosión de nuestra diversidad cultural es también resultado de la imposición de sistemas coloniales y de la invasión de no indígenas…”.

Lo anterior, coincide con lo expuesto por el antiguo relator de Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas, James Anaya, en el sentido de que es común que los proyectos de la industria minera se instalen dentro de los territorios indígenas o en sus cercanías, muchos de los cuales, “han tenido consecuencias negativas, incluso devastadoras, para pueblos indígenas en el mundo”.

POSICIÓN DEL CEMDA RESPECTO AL TEMA

I. La actividad minera no debe considerarse una actividad preferente y de utilidad pública:

Actualmente, el artículo sexto de la Ley Minera establece que la exploración, explotación y beneficio de los minerales son de utilidad pública, por lo tanto serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno. Tal preferencia da pie a que los derechos de las comunidades que pueden ser impactadas por la actividad minera sean violados. Por lo tanto, se debe eliminar tal preferencia para ajustar la Ley a la obligación de proteger y garantizar los derechos humanos de las personas y comunidades en primer lugar.

Es importante señalar que la Constitución Política no reconoce a la minería como área estratégica y por lo tanto se desconoce la razón que justifique el carácter “preferente” de esta actividad.

II. La minería a cielo abierto no debe permitirse en Áreas Naturales Protegidas (ANP):

Las ANPs son una forma en la que se garantiza el derecho al medio ambiente sano de las personas y pueblos, por lo que no se debe permitir la minería en estos espacios, de hecho esta actividad debería limitarse sólo a áreas restringidas, es decir, áreas que no sean consideradas como «zonas de alta densidad biocultural». Recordemos que la minería, de conformidad con el listado de actividades altamente riesgosas es considerada una actividad considerada riesgosa, por lo cual posiblemente habrá altos impactos al ambiente. Esto es, la minería no es compatible con los fines de las ANPs y por tanto, estamos por la prohibición total de otorgar concesiones dentro de las ANPs.

III. Se debe prohibir la autorización de concesiones mineras en territorios indígenas cuando no se haya obtenido el consentimiento previo, libre e informado:

El manejo cotidiano de los pueblos indígenas y campesinos de los recursos naturales y ecosistemas dentro de los territorios donde se asientan, ha generado con los siglos el llamado patrimonio biocultural. El patrimonio biocultural se refiere por una parte, a los elementos culturales indispensables para la forma de ser y estar indígena y/o campesina, y por la otra, a un añejo proceso de coevolución con los ecosistemas que habitan. A través del patrimonio biocultural es posible visibilizar: (i) los profundos lazos entre pueblos indígenas y su medio ambiente; (ii) que los pueblos indígenas no hacen distinción entre recursos biológicos y culturales, los tratan de manera holística; (iii) que la diversidad biológica depende directamente de las prácticas culturales de los pueblos indígenas y viceversa, esto es, que la cultura y medio ambiente no pueden ser separados y convertidos en mercancía.

Los graves impactos que algunos proyectos mineros han tenido sobre los territorios y la cultura de los pueblos indígenas, es decir, sobre sus derechos humanos está bien documentada, tanto por organizaciones internacionales y organizaciones de la sociedad civil mexicana. Los pueblos indígenas, afrodescendientes y campesinos sufren desproporcionadamente en muchos casos los impactos de la minería, porque son directamente afectados por la contaminación ambiental, enfermedades, pérdida de sus tierras de cultivo, desplazamientos forzosos, entre tantos otros impactos negativos de esa actividad. Es posible afirmar que los conflictos que surgen entre las empresas mineras y los pueblos afectados por la minería, constituyen el efecto de la falta de reconocimiento e implementación de los derechos territoriales de estos pueblos.

Por lo tanto, cuando los Estados y empresas pretendan llevar a cabo un proyecto que pueda generar un impacto significativo en la vida y entorno de los pueblos indígenas y comunidades equiparables, es necesario llevar a cabo un proceso de consulta previa, libre e informada para obtener su consentimiento, en términos del artículo segundo de la CPEUM, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, tanto para medidas legislativas como administrativas.

En ese sentido, el ex Relator de Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, se pronunció en repetidas ocasiones en el sentido de que:

“…el consentimiento de los pueblos indígenas afectados, además de ser el objetivo de la consulta, es por lo general una condición previa para la aprobación e implementación de medidas que puedan implicar un impacto que afecte sustantivamente al contenido esencial de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales. Estas situaciones incluyen el traslado de los pueblos indígenas de sus territorios tradicionales; el depósito o vertido de materiales peligrosos en estos territorios, y cualquier proyecto “de desarrollo o inversión a gran escala” que pueda tener “un mayor impacto” sobre estos territorios. En estos y otros supuestos, el consentimiento es exigido en la medida en que exista el riesgo de afectar a la “supervivencia física y cultural de un pueblo…”

Por lo tanto, consideramos que la Ley Minera así como el procedimiento administrativo contenido en ella para la expedición de concesiones, son medidas legislativas y administrativas que afectan de manera trascendental la vida tradicional y el patrimonio biocultural de los pueblos indígenas de México. Consideramos que la actual Ley Minera no se ajusta al estándar constitucional y convencional, así como que el procedimiento de expedición de concesiones mineras debe ser reformado a fin de mejor respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de estos pueblos y comunidades.

IV. Se debe modificar el esquema de informes preventivos en materia de exploración minera:

La Norma Oficial Mexicana NOM-120-SEMARNAT-2011, que establece las especificaciones de protección ambiental para las actividades de exploración minera directa, en zonas agrícolas, ganaderas o eriales y en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle vegetación de matorral xerófilo, bosque tropical caducifolio, bosques de coníferas o encinos, se ha dejado fuera del proceso de evaluación de impacto ambiental el análisis de los posibles impactos por las obras y actividades asociadas a la exploración de minerales, las cuales igualmente pueden ser causantes de desequilibrio ambiental y de transgresiones de derechos de las comunidades. Por tanto, en CEMDA estamos por la abrogación de esta NOM; es indispensable que todas las actividades de exploración minera sean evaluadas de manera completa por las autoridades ambientales de conformidad con el procedimiento regulado en el artículo 28 de la LGEEPA.

V. Para la expedición de una concesión minera se debe de obtener de manera previa una Autorización en Materia de Impacto Ambiental y se debe realizar una Evaluación de Impacto Social:

Actualmente, para la explotación y explotación minera, las empresas solicitan – en primer lugar – la concesión a la Secretaría de Economía, para posteriormente presentar un informe preventivo en el caso de la exploración, o bien, la manifestación de impacto ambiental ante SEMARNAT. Para el otorgamiento de la concesión, no son tomados en cuenta los aspectos ambientales y sociales que la actividad minera podría conllevar, sino que se otorgan solamente al cumplir requisitos meramente económicos, convirtiéndose en un procedimiento para obtener un permiso regulatorio y en contravención a las obligaciones de derechos humanos. Tal situación ha derivado en numerosos conflictos socio-ambientales. Por lo tanto, es importante que previo al otorgamiento de la concesión, se realicen los estudios de impacto ambiental y social correspondientes.

Adicionalmente, es necesario que en procesos de consulta pública de evaluación de impacto ambiental de proyectos mineros, se garanticen los derechos de acceso a la información y participación directa en asuntos ambientales. Es decir, la SEMARNAT podrá abrir la consulta pública y celebrar la reunión pública de información tratándose de proyectos de exploración y explotación minera, otorgando toda la información necesaria sobre los impactos de la minería metálica y recibiendo todas las opiniones de las personas y comunidades que pudieran verse afectadas por tal actividad.

Por otro lado, es necesario que dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental se tomen en cuenta de forma estricta los ordenamientos ecológicos del territorio, para no autorizar tal actividad en unidades de gestión ambiental en donde no es compatible con el estado de conservación de los ecosistemas y recursos naturales.

Finalmente, se ha observado que los proyectos mineros en México en muchos casos han conllevado ataques a las personas defensoras del territorio y del ambiente, por lo que las empresas y el Estado mexicano deberán cancelar los proyectos en caso que haya un ataque a una persona defensora.

VI. Se debe cambiar la regulación del agua para minería y adecuarla a los principios en materia de derechos humanos que la regulan.

La minería es una actividad que por su naturaleza requiere del uso del agua. Para ello, el marco jurídico aplicable, la Ley de Aguas Nacionales, prevé un sistema de concesiones que permite hacer el uso y aprovechamiento de las aguas nacionales priorizando para otorgar dichas concesiones al uso doméstico y el uso público urbano. No obstante ello, existen inconsistencias entre lo establecido por la Ley de Aguas Nacionales y la Ley Minera que ponen en riesgo el cumplimiento con la prelación de los usos del agua.

Dado el carácter preferente con el que equivocadamente se ha caracterizado a la minería, actualmente el marco jurídico establece una serie de beneficios y prerrogativas para impulsar la realización de esta actividad. De manera particular, la Ley Minera establece que los titulares de una concesión gozan del derecho a disponer del agua proveniente del laboreo de las minas para la exploración o explotación y beneficio de los minerales o sustancias que se obtengan sin necesidad de solicitar una concesión para ello. Este precepto debe ser modificado y alinearse con lo Constitución Política y los tratados internacionales en lo referente al derecho humano al agua y el derecho humano al medio ambiente sano.

Es asimismo fundamental incorporar mecanismos de participación social en los procedimientos mediante los cuales se otorguen concesiones, tanto en las que se solicita para la explotación de minerales como para el uso del agua. Lo anterior debido a los impactos sociales y ambientales que esta actividad ocasiona, como ya ha sido señalado.

Finalmente, el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones necesarias para realizar minería debe estar ceñida a lo establecido en los lineamientos de los ordenamientos ecológicos, pues conforme la ley su aplicación es jurídicamente vinculante como ha sido previamente señalado.

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